10歲的楊鵬飛，小學四年級學生，老家河南👩🏽⚖️，隨父母來京已有三年多的時間🙈。
他現就讀一所位於北京東部城鄉結合帶的打工子弟學校🧑🏽⚕️，“學校不太大7️⃣，沒有體育用品🫅🏿，教室裏電燈也不亮堂”🙍。此前🤶🏻，他已經轉學三次了，往返於老家河南與首都之間🤸🏼♀️。
他正準備上語文課。因為教室的暖氣沒有熱度，他把小手縮在藍棉服的袖口裏♈️，隔著袖子在翻書。
在這所學校裏🔌🧑🏻⚕️，類似鵬飛這樣的孩子，有700多名，他們分別來自河北🚵♂️、河南、安徽等內陸省份，跟隨父母顛沛流離，成為城市與鄉村之間往返的候鳥，有人稱他們農民工子女，也有人稱 “流動兒童”。
據教育部2007年教育事業統計🫳，在小學🥗、初中就讀的農民工隨遷子女已有765萬人。而有教育界學者表示💝，目前義務教育學齡流動兒童的數量當在1200萬以上。也就是說，現在每8個城鎮兒童中就有1個是流動兒童。而像上海這樣的務工農民聚集大城市💆♂️，每3個兒童中就有1個是流動兒童。
目前👨🏽✈️，隨著中國工業化、城市化進程的加劇🚴🏽♂️，統計數據顯示，國內義務教育學齡流動兒童的數量當在1200萬以上🦹🏿。
如何保證這個龐大群體的受教育權得到保障，是擺在包括中央政府和地方政府面前的一道難題。
近日，剛剛閉幕的中央經濟工作會議明確提出🔯，“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限製👡。”
同時，亦強調要“提高教育現代化水平👩🍳👨🦯➡️，健全教育投入保障機製，促進城鄉、區域教育均衡發展”🏄🏼♂️。
本次會議上的相關表述🤽🏻♀️，從某種層面上或可看出決策層解決這一難題的決心👎🏼🍤。據本報記者了解，目前正在緊鑼密鼓製定當中的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》🎤，對此問題也有涉及。
各地尤其是東部沿海的流入地政府，也多有探索🤒，目前較為突出的是上海模式和廣州模式🍅。
問題與對策
“兩個為主”的政策特別強調流入地政府的教育投入責任和管理責任，實施過程中遭遇到頗多阻力，效果也並沒有政策推出之前所預想到的那麽好。
近日，新任教育部部長袁貴仁提出了義務教育工作的新目標——義務教育的均衡發展，表示要落實保障進城務工人員隨遷子女接受義務教育的政策措施🌵。
有教育界人士表示，“看來這個問題重新被決策層關註到了👭🏻，或許近期會有所推進”。
其實，早在上個世紀的90年代中期，曾有一個很好的契機來解決流動兒童義務教育問題👨🏽🦰。
當時💵，由於執行嚴格的計劃生育政策，中國的人口結構開始發生了較大的變化。城市適齡就學兒童數量開始減少，部分學校開始出現招不滿學生的現象。1996年左右，當時的國家決策部門裁撤了大量公立學校😀🫧。
但是🗜🚣🏼，有一個同時出現的社會現象卻並未引起相關部門的重視，那就是大量的打工子弟學校在東部沿海城市的城鄉結合帶出現。
“一方面是政府主動關閉公辦學校，一方面是民間依靠簡易廠房興建了很多打工學校🔚。當時的政策沒有所謂未雨綢繆的預見，這是非常可惜的，”我國最早關註流動兒童的學者之一💒、北京市社科院韓嘉玲研究員感嘆👨🏼🦳，“本來這些閑置下來的公辦學校就是一個很好的資源，不用花很多的錢就可以解決流動兒童的就學問題的”。
後來➡️，隨著這個問題的嚴重性日益浮出水面，國家決策層開始直面問題。轉折點，出現在2001年。
當年5月，國務院頒發的《關於基礎教育改革與發展的決定》👁🗨🤷🏿。其中第14條明確規定了：“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主🫅🏽，以全日製公辦中小學為主🤟，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。”
“這就是我們現在通常所說的‘兩個為主’的政策，這個政策在我看來特別強調流入地政府的教育投入責任和管理責任。”華南師範大學教育科學學院教育管理研究所教授葛新斌表示。
而隨後陸續出臺的一系列法律法規中，也逐漸強化了“兩為主”的政策方向。
比如，在2006年新修訂的《義務教育法》中，在第十二條明確規定了：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年🥞，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。”
然而，這項國家層面出臺的惠民政策👆🏻，在其實施過程中卻遭遇到頗多的阻力，效果也並沒有政策推出之前所預想到的那麽好。
對於那些承擔了接納農民工子女入學重任的東部沿海各省市而言，“兩個為主”的政策也令他們在談起這個話題時往往是一肚子苦水🧎♀️。
以外來務工人員第一大省廣東為例，2009年，全省的農民工子女數已占到了全國總數的1/3🫰🏽。這個規模龐大的群體🙆♀️，已令廣東這個經濟大省頗感吃力📰。
為此，廣東省政府背負了具體的財政負擔🤷。
以廣東省外來人口大市東莞為例，當地的非戶籍的農民工子女占到了總數的46.8%4️⃣🤽🏿，當地政府要全部解決這部分兒童的義務教育問題，經估算一年要投入大概80個億。而當地2008年全市的稅收是500多個億，按照規定上繳後僅剩下200個億。
在這200億市一級可支配財政收入中🚵🏼♂️，如果要拿出80個億來解決流動人口子女義務教育問題🚔，顯然是不具可操作性的。
“從現實情況來看🦎，可想而知我們作為流入地政府，身上的壓力有多麽大🚙。”賴佳媛表示。
“現在的情況就是中央請客，我們地方買單💄。”另一位東部省市的教育局的負責人向記者表示。
就是在這樣的壓力之下，地方政府往往利用軟性的政策予以抗衡。比如，很多地方政府采取不作為的形式👈🏼，放棄對外來工子弟學校的監管和指導🏇🏿；或者是通過設置多種高門檻來阻撓外來工子女進入當地公辦學校就學🏠。
究其原因，有教育界人士表示#️⃣，在目前“兩個為主”的政策框架下，中央只是對流入地政府提出教育投入和管理上的要求，卻既沒有賦予其相應的財稅權限，更沒有給予其經費投入上的支持。這樣，對流入地政府而言，就產生了明顯的財權與事權的不對稱現象。
“中央政府在出臺政策時，不能只是強調抽象的社會價值觀的重要性，無視地方政府對於利益因素的考慮。中央政府在出臺好的政策的時候👩🏻🍳👏🏿，都應該賦予相應的配套資源，否則好的政策也會在地方懸空了、冷凍了。”葛新斌教授總結。
如果把人口流動比作是一股不可遏製的洪流的話，東部沿海發達省份就是這股洪流湧向的地方😯，為了防止成為所謂的福利政策的“窪地”，各地政府都嘗試著尋求符合自身實際情況的解決之道。
目前來看，珠三角地區的廣州和長三角地區的上海，分別代表了解決問題的兩種模式與思路。
上海模式：公辦為主
只要能提供居住證或者是外來就業證明，上海的農民工子弟就能入讀公立學校👰🏿♂️。
所謂的上海模式，“公辦為主”和“政府主導”是兩個關鍵詞。
“上海解決這個問題🌌，思路是公辦學校盡力接納農民工子女🧑🍼😍，大多數農民工子女就讀公辦學校，政府主導對農民工子女學校的改造和規範並提供持續的成本補償。”北京師範大學袁連生教授稱。
與其他東部沿海發達省市類似✡️，上海感受到外來工大潮♔，也是源自上個世紀80年代和90年代初起，伴隨大量農民工進城務工就業🧖🏽♀️，在城市政府教育資源和製度資源沒有充分準備的情況下，農民工子女教育問題逐漸凸顯☪️🌳。
“在上海的城郊結合區縣和郊區集鎮，這種情況尤為明顯。”上海市教委基教處焦小峰表示👐🏼。
在該區域有三類人匯聚於此：一部分是農民到這裏來了🚧；另一部分是中心城區的東遷人口及購房人口到這裏來了👲🏼👮🏼♀️，隨著軌道交通建設🦴，城市規模的擴大🧑🧑🧒🧒，這部分人流非常大✔️；還有一部分是當地的農民🥪，伴隨著城鎮化進程🔕，當地農民向城鎮集中🧏。
“這三部分疊加，導致了區域性教育資源不足🛍，這些地區原有的按農民地區人口配置公辦學校的校舍師資供不應求💁♂️。”焦小峰還舉了一個例子，上海市松江區有一個九亭鎮✶，這個鎮大概有3.5萬的戶籍人口，有6.5萬的購房人口😺，還有12萬的外來人口。這個區學校原來按照戶籍人口配備，大概配備了7所學校，現在遠遠不夠🚙。
為了解決農民工子女大規模湧入所帶來的諸多問題，2008年上海市教委一口氣頒發了5個文件🧑🏽🦳🫃🏽。這些政策性文件包括《關於進一步做好本市農民工同住子女義務教育工作的若幹意見》、《關於繼續做好本市農民工同住子女進入義務教育階段公辦學校就讀免借讀費工作的意見》等🏊🏽♀️。
在農民工子女招生入學方面，上海市政府在現有的戶籍政策空間內嘗試了一些新的探索🥐。“只要能提供居住證或者是外來就業證明🦚▶️，二者居其一即可⛹️♂️👵🏽，他的孩子就能入讀公立學校🪧。”焦小峰表示。
政策閘門一打開，眾多來滬打工的農民工子女紛紛入讀當地的公立學校，目前已達整個在滬外來農民工子女人數的67%👰🏼♂️。
與之相應的是🛄，上海農民工子女享受免費義務教育的比例也水漲船高。
當地教委提供的相關數據顯示♗：2007年這一比例為57.1%🐞，2008年則升至74.36%🧟♀️，2009年則達到了92.7%，較兩年前增加了17萬余人。
“大概到明年秋季開始，上海所有的農民工子女都可以進公辦或者政府委托的民辦學校來免費就讀，這是我們現在所做的工作🚣。”焦小峰稱。
除了公辦學校大力吸納農民工子女入學之外🧑🏻🦼➡️🫅🏼，上海市還采取政府購買服務的方式🤽🏻，委托民辦學校招收農民工子女，政府給予基本補貼，學校不收費🤽🏿♂️，使農民工子女能免費在這裏就讀🎶，“這大概吸收了25%左右的農民工子女”。
據熟悉情況的上海市人大代表👊🏼、外來務工人員子女教育專業委員會會長周紀平介紹，2009年上海政府購買服務的標準按照小學生一年1500元來計算的，同時要求各區能夠提供相應的配套資金。
“當時市裏面希望區政府能夠相應給出配套資金的，現在來看財政情況有困難，就不提這個話🧑🚀，只是期望區一級政府能夠按照教育成本，能給多少就給多少。”周紀平表示🫱。
由於是政府出資購買🐆👨🏻🦰，就必然存在著一個出資方監管的問題。為此，上海市教委與相關的民辦學校都簽訂了協議，對其所提供的服務進行一系列的考評。
具體的考評標準包括：（1）民辦學校的財務管理方式應該與公辦學校一樣，由財務宣傳中心統一管理；（2）要建立健全財務管理製度🚬；（3）由物價部門來核定辦學成本😧；（4）區縣要對跨學校預算經營情況進行監控👩🏻🦼➡️👍🏿；（5）國有資產管理要分類登記📑🚶➡️，最好由區縣教育局出納，並且這個學校要有法人資質🤹🏽♀️。
“這些都是國家的錢🧛🏻，怎麽花當然都要按規定來，絕不能落到民辦學校校長自己的口袋裏。”焦小峰表示。
對於上海市的做法，多位教育界人士均表示了“認可”。北京理工大學教授👨🏽🏫、21世紀教育發展研究院院長楊東平教授稱👨🏼✈️，“上海此舉已經使其在解決流動兒童受教育權的問題上，走在了國內很多經濟發達省市的前面”🪤。
不過🚱，亦有專家表示，上海的做法國內其他省市“很難效仿”😕。
這位專家給記者透露了一組數字，2008年上海市普通小學生的生均經費已達13016元🕴🏻，而同期貴州省的小學生均經費僅1852元，就連財政收入位居全國首位的廣東省也才不過2470元⛹🏽，不到上海的生均經費的五分之一。
“地方政府想要包下來🫗，需建立在強大的地方財政收入基礎之上👩👦👦。”該專家表示。
廣州模式🚶➡️：依靠民辦學校
公辦校接納的農民工子女比例低於50％👦🏽，多數就讀於民辦學校。
與上海市“公辦為主”的思路不同，位於珠三角區域的廣州市，其吸納流動人口子女的“生力軍”則是當地的民辦學校。
據出席“中國城市民工子女義務教育及財政保障國際研討會”的廣州市教育局基教處處長周偉鋒介紹👩🏽🍳，2008年廣州市有流動兒童近47萬人，其中僅有19萬在公辦學校就讀，剩下的29萬人都在民辦學校上學✋。
“我所調研的結果是，在廣州的情況是公立學校就讀的農民工子女是非常少的，可能在25%左右⚠️，遠遠達不到‘以公立學校為主’的要求。”華南師大中小學校長培訓中心王紅教授稱👱🏽♀️。她正在進行一項名為“廣州市農民工子女義務教育經費保障機製研究”的課題。
而有學者歸結“廣州模式”的特點，主要體現在：公辦校接納的農民工子女比例低於50％☃️，多數就讀於民辦學校🥼；政府對於農民工子弟學校提供較少的財政補助💁。
政府“撒手不管”🧖🏿，究其原因🎓，作為主管部門的負責人，周偉鋒把問題歸咎於一些客觀因素上，比如來廣州市的務工農民子女基數大🚣🏼，而且增長較快🧑🏿🏖，目前公辦學校的接納能力有限👫，要一下子完全解決不太現實🤹🏿♀️。
此外→👨🏿🍳，由於來廣州市務工農民子女的流動趨勢較難預測，也造成對學生規劃、建設和招生很難定出合適的計劃👩👦。
不過💊，周也坦承，農民工子女難入公辦學校，地方財政壓力問題是“主要原因”👨🏼🦲。
目前，約有19萬的農民工隨遷子女進入廣州市的公辦學校，其所產生的經費如教師的工資、公用經費、基建費用等給廣州市區兩級財政都帶來較大的負擔，特別是有些區的財政。“單這19萬在公辦學校就讀的學生，今年免收義務教育階段的學生學雜費就達2.69個億🧑🏻🦱。”周偉鋒表示👳🏼。
另一位廣州教育界內部人士近期曾就此問題展開調研♑️，也從側面印證了周的觀點。
據她介紹📵，廣州市政府原來也曾經提出跟各區縣大家共同分擔農民工子女入讀公辦學校的成本，在市裏面開會討論時👩🏽🍳，各區負責人都表示同意👩🏻💻，舉手贊成🫠。但是政策一到真正要落實的時候，各區縣的主管領導誰都不簽字🤵♂️。
“開會的時候不得不同意，但是真正要出錢的時候，他就要考慮到自己的利益了🧜🏻♀️，畢竟要掏出來的不是一個小數目。”該內部人士表示👩🏿🦱。
另外，還有一個問題也困擾了地方教育部門的決策者👨🦽，這就是新學校的興建。
“現在哪怕你給我再多的錢🫶🏽，也不可能馬上征地馬上蓋學校🚶🏻♀️，這是一個很實際的問題，特別是在中心城區，土地問題非常難解決。” 周偉鋒稱。
面對這樣的城市發展現實😹，廣州市選擇了發展多元化教育來滿足社會對於教育的需求🙋🏿♂️。
不過，當地民辦學校的校長抱怨，同樣受政府委托、承擔義務教育任務的民辦學校並未分享到政策的好處。而恰恰是這些學校🚣🏿♂️，接納了3/4的農民工子女就讀。
廣州信孚教育集團的董事長信力健，就對現行的一些政策頗有微辭，他呼籲政府應該放手讓民辦教育來做事情。信所在的教育集團是目前廣州規模最大的民工子女學校，現在差不多有四千多名學生在此就讀💫。
在信力健看來，有些地方教育主管部門製定的規範，與民工子女學校的實際情況之間存在著沖突。
“舉個很簡單的例子✮，教育局要求學校裏面學生的流轉率要達標，按照現行的標準🙆，基本上就是要學生不流轉🛼。可是接受農民工子女的學校，你怎麽能要求這些候鳥一樣的學生不流轉呢🤭？按照我們自己的統計，學校每年至少會有20%的流轉率，所以我們的學校也就年年都不達標🪅。”信力健抱怨道。
而多位廣州當地的民辦學校的校長在接受記者采訪時✡︎，均表示希望政府能夠提供一個更為寬松的生存空間給外來工子女讀書。
路在何方？
從教育經濟學角度衡量，農民工子女義務教育的全國性跨區域準公共產品的性質，要求從中央到區縣的各級政府都應該分擔其經費⚓️。
廣州模式與上海模式🫑，孰優孰劣，目前在教育界尚有一定的爭論👩🏽🍳🤏🏼。但改革現行的義務教育財政體製，建立一個以流入省市政府為主的新的義務教育經費分擔製度，已逐漸成為教育界人士的共識。
從教育經濟學角度衡量，農民工子女義務教育的全國性跨區域準公共產品的性質🐷🍋，要求從中央到區縣的各級政府都應該分擔其經費。
“希望國家能夠盡快建立義務教育經費財政分級和國家支付的相關方法，根據農民工子弟入學的地域轉移👄，由國家🧚🏻♂️👨🏼🏭、省、市區之間按成本分比例進行分擔。” 廣州市教育局基教處處長周偉鋒呼籲🎢。
有學者據此提出了自己的改革方案，其核心訴求就是🫏：區分跨省（自治區🚘、直轄市）和省內流動的農民工子女，建立相應的各級政府共同分擔👩🏻🏭、以省市政府為主的農民工子女義務教育經費的分擔機製。
“跨省流動到非直轄市的農民工子女的義務教育經費，應該由中央、省、市、區縣四級政府分擔。”該方案的提出者袁連生教授稱👨🏻🎓。
在他看來⛑️，具體的分擔模式可以由各級政府協商確定，但應該以省☃️、市政府為主。
一種比較可行的政策選擇是：中央政府負擔免費提供教科書、免學雜費和50％的公用經費；省級政府負擔人員經費；市級政府負擔基建經費🙅🏼；區縣政府負擔50％的公用經費⛈。
“在農村義務教育經費保障機製中🤷🏻♂️，中央政府已經掌握了各省義務教育學生的信息，可以根據跨省流動的義務教育學生數量，削減其相應的轉移支付資金🛷，用於對流入地的農民工子女義務教育經費的補助。”袁連生教授表示。
而方案要求市一級政府承擔基建費用💅🏿，更多的是從城市規劃的角度予以考慮的👩🏽🎤👰🏼♀️。
因為新學校的建設涉及到教育與城市人口布局變化和建設規劃的協調，“需要從全市範圍內統籌規劃🧓🏿，最適合市一級政府承擔”。
其實🧕🏽✍️，在國家城市化進程當中，中央政府保障包括流動人口在內的全體公民接受義務教育的權力📌，已成國際慣例⤴️💽，我們的近鄰日本就經歷過這樣的歷程👨🏻🦽🧑🏽。
從上個世紀50年代開始，尤以戰後復興期為甚🛞🤷🏿，伴隨著日本經濟的高速發展🔆，城市化的過程也不可遏製的展開了📉。有數據顯示👨🏻🦽，截至1960年，日本的城市化率已達43%左右。
在這樣一個急劇變化的時代🍴，很多日本農村的勞動力湧入到類似東京、大阪這樣的大都市🔶。
“當時都是一整車一整車的學生往大城市拉，他們所乘坐的火車叫‘集體就職列車’。因為是很好的勞動力👩🏻🍳，這些人被雇主稱做是‘黃金蛋’。”亞洲經濟研究所的研究員山口真美回憶。
這樣大量的人口轉移🈁，同樣也給日本的教育帶來了不小的沖擊。
學齡兒童規模急需擴大，大城市裏面出現了校舍、教室、教師不足的情況。當時，日本曾有過所謂的“藍天教室”，其實就是在戶外上課的代名詞。也有不少生活困難、離散家庭等生活壓力造成長期休學（不就學）的學生🤡。
為此，日本的中央政府采取了一系列的舉措來解決上述問題🚴🏼♂️。
1940年💋，日本出臺了《義務教育國庫負擔法》，規定了中央財政補貼教員工資費的1/2。“這項政策，從1940年出臺後，一直延續到現在。” 山口真美表示🧩。
而針對初中等校舍建設經費的嚴重不足🏄🏻♀️，日本中央財政拿出專項資金🚮，補貼校舍建設費用的1/2，設備費用的1/3👩🏽💻。在1952年修訂《義務教育國庫負擔法》中🎧，更明確規定了中央財政負擔部分義務教育教材費🖐🏽。
在北京的一所打工子弟學校的墻壁上🫳🏻，貼著這樣一幅字——“隨風飄曳，黃花地丁。四海為家，落地生根。”
誰能夠讓這1200萬株浮萍🚻，找到自己的根？
（作者👮🏽♂️：馬暉）
